Che cosa può essere legittimamente chiesto al docente tra il 1° settembre e il primo giorno di lezione

Il calendario del docente di scuola statale è governato da due termini distinti, che l'esperienza quotidiana tende a sovrapporre e che invece producono effetti giuridici diversi. Il primo è l'inizio dell'anno scolastico, fissato al 1° settembre dall'art. 74 del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297: è la data da cui decorre il rapporto di servizio, quella in cui il docente neoassunto o trasferito prende possesso della sede e da cui è esigibile la prestazione lavorativa. Il secondo è l'inizio delle lezioni, che non è stabilito dallo Stato ma dalla Regione, nell'esercizio della competenza in materia di determinazione del calendario scolastico ad essa conferita dall'art. 138, comma 1, lett. d), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e che le singole istituzioni scolastiche possono adattare, entro quel perimetro, ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275.

Dalla distinzione discende una conseguenza operativa precisa: nell'intervallo che separa le due date il docente è in servizio, ma non è titolare di un orario di cattedra. L'attività di insegnamento di 18 ore settimanali nella secondaria, 22 più 2 di programmazione nella primaria, 25 nella scuola dell'infanzia, secondo l'art. 43, comma 5, del CCNL comparto Istruzione e Ricerca 2019-2021 sottoscritto il 18 gennaio 2024, comincia con le lezioni. Ciò che si svolge prima, e simmetricamente ciò che si svolge dopo il termine delle lezioni a giugno, non è insegnamento: è attività funzionale, e come tale soggiace ai limiti quantitativi e procedurali che il contratto le assegna.

È opportuno precisarlo subito, perché la questione ricorre: il rinnovo contrattuale per il triennio 2022-2024, sottoscritto in via definitiva il 23 dicembre 2025, ha inciso sulla sola parte economica del rapporto. Gli artt. 43, 44 e 45 del CCNL 2019-2021 restano, ad oggi, il diritto vigente in materia di obblighi di lavoro del personale docente.

Il punto di partenza di ogni ragionamento su questa materia è di ordine sistematico. Il rapporto di lavoro dei docenti statali è un rapporto di lavoro privatizzato: l'art. 2, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 lo assoggetta alle disposizioni del codice civile e alle leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, salvo diversa disposizione; l'art. 5, comma 2, e l'art. 25, comma 2, dello stesso decreto attribuiscono al dirigente scolastico, nella gestione del personale, «la capacità e i poteri del privato datore di lavoro». La circolare interna e l'ordine di servizio, dunque, non sono provvedimenti amministrativi autoritativi ma atti di gestione del rapporto, sindacabili davanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro ex art. 63 del medesimo decreto.

Da questa qualificazione discende il limite. Il potere direttivo del datore di lavoro pubblico si esercita entro il contenuto della prestazione come definito dalla fonte legale e da quella contrattuale collettiva; non può ampliarlo unilateralmente. L'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001 riserva ai contratti collettivi l'attribuzione dei trattamenti economici, e l'art. 40, commi 1 e 3-bis, circoscrive rigidamente le materie e i limiti della contrattazione integrativa. Ne segue che una prestazione ulteriore rispetto a quelle contrattualmente dovute non può essere né imposta né, se resa, lasciata priva di corrispettivo: la prima ipotesi eccede il potere direttivo, la seconda viola la riserva contrattuale in materia retributiva.

L'art. 43, comma 4, del CCNL prevede che, prima dell'inizio delle lezioni, il dirigente scolastico predisponga il piano annuale delle attività e i conseguenti impegni del personale docente sulla base delle proposte degli organi collegiali, e che tali impegni siano conferiti in forma scritta.

La formula è densa e merita di essere letta parola per parola. La predisposizione spetta al dirigente, ma non è un atto libero nei contenuti: si innesta sulle proposte del Collegio dei docenti, organo cui l'art. 7 del d.lgs. n. 297/1994 attribuisce la competenza sul funzionamento didattico dell'istituto, e deve collocarsi nella cornice del Piano triennale dell'offerta formativa elaborato ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 275/1999. Il piano annuale, in altri termini, è il punto di incontro fra potere organizzativo dirigenziale e competenza collegiale; e il requisito della forma scritta degli impegni non è un adempimento burocratico, ma la condizione di conoscibilità e di verificabilità del carico di lavoro individuale.

Quel che il piano non prevede, dunque, non è dovuto per il solo fatto di essere stato comunicato con una circolare. La circolare organizza ciò che il piano ha stabilito; non lo sostituisce.

L'art. 44 distingue con nettezza due categorie di attività funzionali, sottoposte a discipline diverse:

Gli adempimenti individuali (comma 2) come la preparazione delle lezioni e delle esercitazioni, correzione degli elaborati, rapporti individuali con le famiglie, non sono quantificati né quantificabili in ore. Appartengono alla responsabilità professionale del docente, che li organizza in autonomia secondo la natura intellettuale della prestazione. Proprio perché non misurati, essi non possono essere trasformati in obbligo di presenza in sede: pretendere che la correzione degli elaborati avvenga a scuola in fasce orarie predeterminate significa convertire un adempimento professionale in un vincolo di orario che il contratto non contempla.

Le attività di carattere collegiali (comma 3) seguono la logica opposta: dipendono da una convocazione formale, sono predisposte dall'amministrazione e per questo sono misurate. Il contratto le articola in tre voci. La lettera a) comprende la partecipazione alle riunioni del Collegio dei docenti e alle sue articolazioni, incluse le attività di programmazione e verifica di inizio e fine anno e l'informazione alle famiglie sugli esiti degli scrutini, «fino a 40 ore annue». La lettera b) riguarda i consigli di classe, di interclasse e di intersezione con l'espressa inclusione, innovativa rispetto al previgente art. 29 del CCNL 2006-2009, dei gruppi di lavoro operativo per l'inclusione previsti dall'art. 9, comma 10, del d.lgs. 13 aprile 2017, n. 66  per un impegno anch'esso fino a 40 ore annue, da programmare tenendo conto degli oneri dei docenti con più di sei classi. La lettera c) contempla scrutini ed esami, con la compilazione dei relativi atti: attività dovute in quanto tali, estranee al computo dei due contingenti perché costituiscono adempimento istituzionale inderogabile.

L'espressione «fino a 40 ore annue» individua un tetto, non un obiettivo. Non esiste alcun obbligo del Collegio di deliberare ottanta ore complessive, né alcun diritto dell'amministrazione a saturare il monte ore: se il piano annuale ne calendarizza cinquanta, il docente che le svolge ha integralmente assolto i propri obblighi collegiali.

Il tetto opera inoltre separatamente per ciascuna delle due voci. I due contingenti non sono fungibili: le ore risparmiate sui consigli di classe non alimentano la disponibilità per il Collegio, e viceversa. Le ore non utilizzate per le attività proprie di ciascuna lettera possono essere destinate alle attività di formazione programmate annualmente dal Collegio nel PTOF.

Il superamento del tetto, se non concordato, non è indifferente per l'ordinamento. La giurisprudenza di merito ha riconosciuto al docente che abbia prestato ore eccedenti il limite contrattuale il diritto al relativo compenso, secondo la logica per cui l'attività resa oltre il perimetro dell'obbligo, se utilizzata dall'amministrazione, non può restare gratuita. In alternativa, e in via preventiva, il docente che abbia già esaurito il contingente può chiedere l'esonero dalla partecipazione agli ulteriori incontri.

Va per contro ribadito, per completezza e per onestà espositiva, che entro il tetto la partecipazione è obbligo di servizio pieno, insensibile alle articolazioni dell'orario individuale. La Corte di cassazione, sez. lavoro, con ordinanza 14 marzo 2019, n. 7320, ha affermato che il docente assunto a tempo parziale è tenuto alle attività collegiali di cui alla lettera a) con le medesime modalità del docente a tempo pieno, e che nel part time verticale o misto egli deve partecipare anche quando la convocazione cada in una giornata non coincidente con quelle di insegnamento. Il limite delle 40+40 è una garanzia contro l'espansione indefinita degli obblighi, non un criterio di proporzionalità individuale.

Il tema più controverso di questi giorni resta quello dei corsi di formazione e delle riunioni collocate nell'ultima settimana di agosto o nei primi giorni di settembre. La formazione in servizio è definita obbligatoria, permanente e strutturale dall'art. 1, comma 124, della legge 13 luglio 2015, n. 107; ma la qualificazione legislativa attiene alla natura della funzione docente, non crea un titolo autonomo per convocazioni illimitate. Il momento in cui l'obbligo diventa esigibile in concreto è quello della programmazione collegiale, e la sua misura è quella che il contratto assegna alle attività funzionali. Le ore di formazione richieste al di fuori dell'orario di insegnamento, in altri termini, gravano sui contingenti dell'art. 44 e ne condividono i limiti.

Lo stesso vale per le attività, tutte legittime e anzi opportune sul piano didattico, che tradizionalmente precedono l'ingresso degli studenti: dipartimenti disciplinari, riunioni per classi parallele, definizione dei criteri comuni di valutazione, predisposizione delle prove d'ingresso, esame dei piani didattici personalizzati. Nessuna di esse è in discussione nel merito; ciò che si discute è la fonte della loro obbligatorietà, che deve essere il piano deliberato e non l'ordine di servizio isolato.

Sul punto la giurisprudenza, anche risalente, ha escluso da tempo la configurabilità di un obbligo di mera presenza in istituto svincolato dallo svolgimento di attività programmate, in ragione della struttura peculiare della prestazione docente, che non si misura sulla presenza fisica ma sull'adempimento di compiti individuati.

Quando l'organizzazione della scuola richiede impegni che eccedono l'ordinario svolgimento delle attività funzionali, il contratto non lascia vuoti: interviene l'art. 45, che disciplina le attività aggiuntive di insegnamento e di non insegnamento. Il regime è integralmente diverso da quello dell'art. 44 e si regge su tre elementi cumulativi: l'adesione volontaria del docente, l'individuazione formale mediante incarico scritto e la retribuzione a valere sul Fondo per il miglioramento dell'offerta formativa, nella misura stabilita dalle tabelle contrattuali e secondo i criteri definiti in sede di contrattazione integrativa d'istituto.

Manca uno di questi elementi, manca l'obbligo. È questa la ragione per cui la formula «si confida nella consueta collaborazione», con cui talune circolari accompagnano richieste di impegno ulteriore, non produce effetti giuridici: la collaborazione professionale è un valore, ma non è una fonte di obbligazioni.

Il piano annuale delle attività non è soltanto oggetto di delibera collegiale: è anche materia di informazione sindacale. L'art. 43, comma 4, del CCNL rinvia al sistema delle relazioni sindacali disciplinato dall'art. 5 della parte comune e dall'art. 30 della sezione scuola, e prevede che l'informazione sia resa in tempi congrui rispetto alle operazioni propedeutiche all'avvio dell'anno scolastico e comunque non oltre il 10 settembre.

La sua inosservanza, così come l'adozione di calendari di impegni preliminari senza il passaggio informativo, può integrare condotta antisindacale ai sensi dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, con la particolarità che la legittimazione ad agire con quel procedimento spetta agli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali, non al singolo lavoratore, il quale dispone di rimedi propri ma distinti.

Analoga rigidità procedurale assiste le modifiche in corso d'anno. Un piano deliberato dal Collegio non può essere integrato o modificato con una circolare: occorre una nuova delibera collegiale, adottata secondo la medesima sequenza. L'atto unilaterale che si sostituisce alla determinazione dell'organo collegiale è, sotto questo profilo, invalido per difetto di competenza sostanziale, prima ancora che censurabile nel merito.

Nel rapporto di lavoro pubblico continua ad essere richiamato il principio, di matrice risalente ma tuttora attuale, per cui il dipendente che ritenga illegittimo l'ordine ricevuto deve farne rimostranza al superiore, indicandone le ragioni, ed è tenuto a darvi esecuzione se l'ordine è rinnovato per iscritto, salvo che si tratti di atto vietato dalla legge penale. Trasposto nel contesto scolastico, ciò suggerisce una condotta lineare: chiedere per iscritto l'indicazione della delibera collegiale e della collocazione dell'impegno nel piano annuale, rappresentare il raggiungimento del contingente ove sussista, chiedere l'esonero o, in subordine, il riconoscimento delle ore come attività aggiuntive retribuite. La documentazione così formata è, sul piano probatorio, ciò che consente di sostenere in giudizio tanto la domanda di accertamento negativo dell'obbligo quanto la domanda retributiva.

Sul versante processuale, la controversia appartiene al giudice ordinario del lavoro ex art. 63 del d.lgs. n. 165/2001, che può conoscere in via incidentale della legittimità degli atti presupposti e disapplicarli. Il ricorso al giudice amministrativo, che pure ricorre nella prassi difensiva, è in questa materia una scelta destinata a incontrare il difetto di giurisdizione.

Non è in discussione la dimensione collegiale della professione docente, che resta il tratto identitario della scuola italiana e che nessuna lettura contrattuale seria intende ridimensionare. È in discussione il metodo. Un sistema in cui gli impegni sono deliberati, quantificati, comunicati per iscritto e resi conoscibili in anticipo protegge tanto il docente, che sa che cosa gli è dovuto e che cosa deve, quanto il dirigente, i cui atti diventano difendibili perché ancorati a una fonte. Il conflitto, in questa materia, nasce quasi sempre non dall'eccesso di regole ma dalla loro elusione informale; e la via d'uscita non è la rivendicazione, ma la programmazione fatta bene e per tempo.